戏说长三角城市罚没收入强度封神榜之二
安 文
为什么这些城市罚没收入和罚没强度这么高？官方解释是经济案件罚款入库。此前“江苏多地罚没收入大涨”报道中，盐城财政局回应“主要是破获了重大经济案件，所以公安罚没收入较多”。同年，常州财政局有类似回应：“罚没收入增幅较大的主要原因是大案要案罚没收入增加”。2022年罚没收入同比增长率+100%的城市财报中，多有“往年罚没收入结余在本年一次性入库”或“侦破网络赌博涉案金额较大，一次性罚没收入缴库较多”等备注。
全省经济第一城市罚没强度最低
总览三省罚没强度分布情况，不难发现：经济基础越强的城市，罚没强度越低；经济基础越薄弱的城市，罚没强度越高。如杭州、宁波是浙江罚没强度最低的城市；苏州、南京在江苏最低；合肥在安徽最低。另有估计，上海罚没强度在1%左右，又低于所有上述城市。换句话说，这些经济水平高的城市尽管罚没总额高，但相对其税收基数，罚没力度并不高。
从历史数据看，“富城少罚”模式比较稳定。杭州、苏州罚没强度一直保持在1%-2%的低位。合肥虽近年罚没收入有所上升，但其税收收入上升更快，所以在2022年也进入了2%-3%的低位区间。相比之下，2022年江苏罚没强度最高的盐城，近年来罚没强度逐年攀升，安徽最高的阜阳（全市口径）在2020年达到9.65%后略有下降，浙江丽水则在2021-2022年有显著的攀爬，达到9.79%。
如何理解这个现象？从打击犯罪的角度来理解罚没收入不乏道理，是否有其他原因？中国人民大学孙圣民教授等发现：“当一个地区的司法财政支出较低时，法官更有可能实施经济处罚”。 东北财经大学谷成教授等提出：“经济增长速度放缓，税收收入增长乏力。与此同时，地方一般公共预算支出却增长迅速。在税收增长承压下地方政府主动为财政开源，并将目光转向具有较大增长潜力的非税收入，以确保地方财政支出落地，导致地方非税收入快速增长。”
财政压力驱动的罚没收入增长，在长三角也有一定的解释。此前，报道称江苏13市财政收入均正增长，普遍依靠非税收入增收。徐州财政局还曾公开发文表示，面对财政收支平衡压力，要加大罚没收入征缴力度，保证合理正常的罚没收入足额征缴。
完善非税收入管理制度，城市发展需靠内生动力
进一步说，有罚没创收动机，也要客观条件允许。东北财经大学谷成教授等在《地方非税收入快速增长：成因与应对》（2023）中提到：“《政府非税收入管理办法》标志着非税收入在全国层面具有统一规定。但这一管理办法立法层级较低，仅仅属于部门规章，无法对全国范围内的非税收入管理形成法律约束。”而且，“省以下财政体制的不健全也是导致非税收入快速增长的重要客观原因。”辽宁大学唐贺强博士在《优化营商环境视角下非税收入的法律规制》（2021）提到：“地方政府财政罚没收入逆势增长已经成为影响营商环境优化和减税降费成效的突出原因。在制度供给层面·……可以发现罚没收入的制度规范存在立法层级不高、体系不全和监督不足等问题。”
国务院出台了相关政策文件来应对这些挑战。去年7月发布的《关于取消和调整一批罚款事项的决定》着力整治公安、交通运输领域乱罚款的现象，取消、调整29个罚款事项。《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》瞄准“行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象”，提出一系列规范行政裁量权管理的规定。国务院日前印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消和调整工业和信息化、住房城乡建设等领域33个罚款事项。司法部有关负责人介绍，调整罚款的目标有“符合上位法”、“确保过罚相当”以及“让执法既有力度又有温度”等。
城市发展终须依靠内生动力，应对财政压力需要持续推动体制改革，也需要促进城市经济发展、扩大税基。说到底，营造好的营商环境才是开源之举，而营商环境改善，长三角应带头突破。
